विकिपिडियाबाट–संघियता एउटा राजनीतिक विचारधारा हो जसमा सदस्यहरूको एउटा समूहलाई शासकीय तहमा बन्धन गरिएको हुन्छ । यो शब्दलाई संवैधानिक रूपमा राष्ट्रको शक्तिलाई केन्द्रीय सरकार र प्रान्तीय सरकारमा विभाजित भएको माथि उल्लेखित विचारधारामा आधारित व्यवस्थालाई जनाउन पनि प्रयोग गरिन्छ । यो व्यवस्थामा आधारिक राष्ट्रलाई संघ भन्ने गरिन्छ । सरकारको शक्ति र जिम्मेवारीलाई केन्द्रीय र प्रदेश वा स्थानीयस्तरका बेग्ला–बेग्लै तहमा बाँड्ने पद्धति नै संघियता हो । यसरी संघियताको शक्ति उद्भव भएको स्थानमा शक्ति जानुलाई जनाउँदछ । राज्यसत्ता र सार्वभौमसत्ताको समेत विभाजन गरी शासकीय क्रियाकलापमा बढीभन्दा बढी जनतालाई संलग्न गराउने राजनीतिक प्रक्रिया नै संघियता हो । संघियता भनेको स्वयं शासन र विभाजित शासनको संयोजन भनेर पनि भनिन्छ । संघियतालाई बहुजातीय, बहुभाषिक तनाव समाधान गर्ने संवैधानिक र राजनीतिक औजारको रूपमा समेत व्याख्या गर्ने गरिन्छ । अर्कोतर्फ सीमान्तीकृत समूहलाई सशक्तिकरण गर्ने उपायका रूपमा समेत यसलाई लिइन्छ । विश्वमा नेपालसहित हाल २५ वटा संघिय स्वरूपको मुलुक छन् ।

एक लाइनमा भन्दा संघीयता भनेको देशका विभिन्न राज्यहरु मिलेर एउटा छाता बनाउने र त्यसअन्तर्गत रहेर आफूले आफूलाई शासन गर्ने पद्धति हो । जहाँ उनीहरु आफ्नो हकमा स्वायत्त हुन्छन् र साझा सवालमा आपसमा अनुबन्धित पनि हुन्छन् । अर्थात् यो एक खालको महासंघीय ढाँचा हो । संसारमा संघिय राज्यका विभिन्न स्वरुपहरु छन् । मुलतः संघिय राज्यको शक्ति बाँडफाँडको नियमलाई तेस्रो समानान्तर प्रणाली र एकात्मक राज्यको शक्ति बाँडफाँडको नियमलाई ठाडो प्रणाली । अर्थात् संघिय प्रणालीमा राज्यको शक्तिको बाँडफाँड समानान्तर हिसावले हुन्छ भने एकात्मक राज्यमा माथिबाट तलतिर हुन्छ । अतः संघीय राज्यको अर्थ हरेक एकाईलाई आफ्नो मामलामा आफैले निर्णय गर्न पाउने स्वतन्त्रता, आत्मनिर्णयको अधिकार र आफ्नो हकमा आफ्नो कानून आफैले बनाउन र कार्यन्वयन गर्न पाउने स्वायत्तताको अधिकारसम्म हुन्छ । तिनै राज्यहरु मिलेर एउटा संघ बन्छ र सो संघले केन्द्रको रुपमा काम गर्दछ, जसलाई राज्यहरुले नै केन्द्रीय संघको रुपमा निश्चित अधिकारहरु प्रदान गरेको हुन्छ । केन्द्रले आफ्नो तजविजले आफ्नो अधिकार तल्लो निकायलाई प्रत्यायोजन गर्ने प्रणालीलाई विकेन्द्रीकरण भनिन्छ । एकात्मक राज्य व्यवस्था त्यही प्रक्रियाबाट चल्ने हो । तर संघीय राज्यहरु आफूमा समानान्तर ढंगले चल्दछन् । यसैकारण विकेन्द्रीकरण र शक्तिको साझेदारिता फरक फरक कुरा हुन् तर धेरैले एउटै अर्थमा बुझ्ने र बोल्ने गर्दछन् जुन एकदम गलत हो ।

त्यसैकारण विकेन्द्रीकरणमा माथिको अधिकार तल प्रत्यायोजित मात्र हुन्छ तर संघीय राज्यमा भने संघ राज्यहरुका बीच समानताका आधारमा अधिकारहरु बाँडफाँड हुन्छन् र ती राज्यहरुले मिलेर केन्द्रलाई केही साझा अधिकारहरु जो एउटा संयुक्त र साझा केन्द्रका हिसाबले गर्नुपर्ने र गर्नसक्ने अधिकारहरु हुन्छन्, दिएको हुन्छ । अंगे्रजीको ‘फेडरल शब्दको अर्थ संघहरुको शक्तिशाली केन्द्रीकृत सत्ताको निर्माण हो जहाँ संघहरु स्वतन्त्र र समान् हुन्छन् । अंग्रेजीमा ‘युनियन र ‘कन्फेडरेशन शव्द पनि प्रयोग हुने गरेका छन् । सर्बोच्च सोभियत ‘युनियन हुन् भने अमेरिका र स्वीजरल्याण्ड भने ‘कन्फेडरेशन हुन् । त्यसैले संघीय राज्यको अर्थ, हरेक संघीय इकाई आफ्नो मामलामा आपसमा स्वायत्त हुने र साझा हितका मामलामा आपसमा अनुबन्धित रहने पद्धति हो । यसता संघीय देशहरुमा केहीमा केन्द्र (संघ) बलियो हुन्छ भने केहीमा प्रान्त (राज्य)हरु बलियो हुने प्रणाली छ । भारतमा केन्द्र बलियो छ भने स्वीजरल्याण्डमा क्यान्टनहरु बलिया छन् ।

अब प्रसङ्ग नेपालको, संघियता कति प्रकारको हुन्छ ? बिश्वमा संघिय राज्यहरुको निर्माण दुई किसिमले भएको पाइन्छ ! पहिलेका स्वतन्त्र राज्यहरुले आपसमा समझदारी, सम्झौता वा सन्धि गरेर संघ निर्माण गरेका थिए ! यस्तो संघीय राज्याहरुमा संयुक्त राज्य अमेरिका, स्विट्जरल्यान्ड, अस्ट्रेलिया, सोभियतसंघ लगायतका पुराना संघीय राज्यहरु पर्दछन् ! यसलाई राज्यहरु संगै आउने बिधि (Coming Together) पनि भनिन्छ ! अर्को पहिले एउटै एकाइको रुपमा शासित हुँदै आएको एकात्मक राज्यहरुलाई बिभिन्न उप एकाइहरूमा बिभाजन गरी केन्द्र र प्रदेश बीच अधिकारको बाँडफाँडसहित संरचना खडा भएका छन् ! यस्तो संघीय राज्यहरुमा भारत, बेल्जियम, स्पेन, अस्ट्रेलिया आदि छन् ! यसलाई जातिगत, भाषिक एबं धार्मिक, भौगोलिक बिबिधता बीच राज्यलाई खण्डित हुनबाट जोगाउन राज्यलाई संगै राख्ने बिधि (Holding Together) पनि भनिन्छ ! त्यसैले संघियतालाई जाती, भाषा, सँस्कृति, ईतिहास र विविधता सम्बन्धि समश्यालाई सम्बोधन गर्ने सबै भन्दा राम्रो राज्ययन्त्र मानिन्छ !

अहिले हाम्रो नेपाल पनि यहि बिधिबाट संघिय प्रणालीतिर जादैछ ! प्रदेशले स्वतन्त्र पहिचान र सार्बभौम अधिकार राखी सम्झौतामार्फत केही अधिकार संघलाई प्रदान गर्ने व्यवस्था भए त्यसलाई महासंघ भनिन्छ ! बेलायती उपनिवेशबाट स्वतन्त्र भएपछि सन् १७७६ देखि १७८७ सम्मको संयुक्त राज्य अमेरिका र सन् १२९१ देखि १८४८ सम्मको स्विट्जरल्यान्ड यस्तै महासंघ थियो ! वर्तमान अवस्थामा युरोपियन युनियनलाई महासंघको नमुना मान्न सकिन्छ ! महासंघीय प्रणालीअन्तर्गत केन्द्रिय सरकारको स्वतन्त्र संबैधानिक हैसियत तथा अधिकार हुदैन ! यसले आफ्नो संघीय एकाईबाट अधिकार प्राप्त गर्दछ ! त्यसको बिपरित केन्द्रले प्रदेश माथि हस्तक्षेप गर्न सक्ने व्यवस्था भए त्यस्तो मुलुकलाई अर्धसंघात्मक भनिन्छ ! भारत, पाकिस्तान, मलेसिया आदि देशहरु यहि श्रेणीमा पर्दछन् !

संघिय एकाइहरुमा आफ्नो मामिला ब्यबस्थापन गर्नमा संघीय सरकारको भूमिका न्यून वा गौण र संघीय एकाईको भूमिका बढी महत्वपूर्ण भयो भने त्यस्तो संघियतालाई प्रतिस्पर्धात्मक संघियता भनिन्छ ! यदि संघीय सरकारले नै संघीय तथा प्रादेशिक नीति प्रस्तुत गर्ने वा निर्माण गर्ने गर्छ भने त्यसलाई पीडक संघियता (Coercive Federalism) भनिन्छ ! यदि संघीय एकाईले केन्द्रको अनुमति वा केन्द्रबाट मात्र शक्ति प्राप्त गर्दछन् भने त्यसलाई अनुमतीय संघियता भनिन्छ ! त्यस्तै संघ र प्रदेश मिलेर वा संयुक्त रुपमा नीति निर्माण कार्य गर्नेलाई सहकारी संघियता भनिन्छ ! इथियोपिया, दक्षिण अफ्रिका, जर्मनी, भेनेजुयला, बेल्जियम यसका नमुना हुन् ।
अब चर्चा गरौ नेपालमा यसको अभ्यास, परिणाम र हाम्रो कार्यशैली– संविधानले स्पष्ट रूपमा संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहका सरकार रहने व्यवस्था गरेको छ । सरकारका रूपमा काम गर्नका लागि अत्यावश्यक हुने व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका तीनवटै तहमा रहने व्यवस्था छ र सबै तहका सरकारले प्रयोग गर्ने अधिकारको सूची पनि संविधानले नै दिएको छ । स्थानीय तहको अधिकार (२२ वटा) को सूची अनुसूची ८ मा छ भने अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार (१५ वटा) को सूची समावेश छ । अनुसूची ८ को २२ वटा अधिकार स्थानीय तहले संविधान र आफैले बनाएको कानुनबमोजिम प्रयोग गर्नेछन् भने अनुसूची ८ को १५ वटा अधिकार जसलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार भनिएको छ, ती अधिकार संविधान, संघीय कानुन, प्रदेश कानुन र स्थानीय तह आफैँले बनाएको कानुनबमोजिम प्रयोग हुने हो । साझा अधिकारलाई कार्यविश्लेषणका आधारमा तीनवटै तहमा विभाजित गरी कसले के गर्ने भन्ने कुराको टुंगो कानुनद्वारा नै लगाइनेछ । यसरी स्थानीय तहमा गठन हुने गाउँपालिका र नगरपालिकाले संघ वा प्रदेश सरकारको मातहतको निकायका रूपमा होइन, स्वायत्त स्थानीय सरकारको हैसियतले आफ्नो कार्य सम्पादन गर्छ । तसर्थ अब गाउँपालिका र नगरपालिकालाई हाल विद्यमान गाविस र नगरपालिकाका रूपमा बुझ्नु हुँदैन ।

स्थानीय तह अर्थात् गाउँपालिका र नगरपालिकालाई सक्षम स्थानीय सरकार बनाउनका लागि निश्चय नै त्यहाँको जनसंख्या, भूगोल, सांस्कृतिक परिवेश, विकासका संरचना, सेवा केन्द्रसम्मको पहुँच, प्राकृतिक स्रोतलगायत अन्य आम्दानीका स्रोत आदि धेरै कुराले भूमिका खेल्छन् । सक्षम स्थानीय तहले मात्र संविधानले सुनिश्चित गरेका काम गर्न सक्ने भएकाले सर्वप्रथम गाउँपालिका र नगरपालिका को आधार फराकिलो बनाउन आवश्यक हुन्छ । आधारहरु पनि सबै ठाउँका लागि एउटै हुनुहुँदैन । मुलुकको भौगोलिक, सांस्कृतिक, जनसांख्यिक, आर्थिक, भौतिक पूर्वाधार विकास इत्यादिमा विद्यमान विविधतालाई दृष्टिगत गरेरै आधार बनाइने हो । यो सबै पक्ष विश्लेषण गरेपछि स्थानीय तहको आकार, संख्या, सिमाना इत्यादि कुरा निर्धारित हुने विषय हुन् । निरपेक्ष रूपमा संख्या घटाउने वा बढाउने कुराले कुनै अर्थ राख्दैन । स्थानीय तहको आकार तथा संख्या संविधानले स्थानीय तहलाई दिएको काम (अधिकार सूची) त्यसलाई सम्पादन गर्नका लागि चाहिने क्षमता, खर्च बेहोर्ने स्रोत आदि सापेक्ष हुन जरूरी छ । कार्यविश्लेषणलाई अनदेखा गरिएको अवस्थामा आयोगले प्रस्ताव गरेको भन्दा धेरै बढी हुने गरी संख्या तोक्न सकिएला । त्यसो गर्दा संविधानप्रदत्त कार्यसूचीमा उल्लिखित कार्य गर्न स्थानीय तहले सक्दैन यो व्यवहार र कार्यशैलिले र जनतालाई सेवा दिन गरिएको प्रतिबद्धता पूरा हुँदैन ।

पुरानो व्यवस्थाका स्थानीय निकायहरुमा स्थानीय सरकार बन्नका लागि चाहिने हैसियत अलि कम देखिन्छ । कानुनले तोकेको र केन्द्रले प्रत्यायोजन गरेको सीमित अधिकारमात्र प्रयोग गर्ने हुनाले उनीहरुको कार्यक्षेत्र सीमित छ । पहिले गाविस स्तरमा व्यक्तिगत घटना दर्ता, सामाजिक सुरक्षा भत्ता वितरण, मालपोत असुली, आधारभूत प्रशासनिक सिफारिस आदि जस्ता सेवामात्र उपलब्ध थिए । स्वास्थ्य, कृषि, पशुलगायतका सेवाका लागि पनि इलाका रहेको ठाउँमा जानुपर्ने बाध्यता थियो भने हाल पनि नागरिकता, जग्गाधनी पुर्जा, सामान्यभन्दा पनि अति सामान्य प्राविधिक परामर्श आदि सेवाका लागि सदरमुकाम नै पुग्नुपर्ने स्थिति छ ।

निष्कर्ष वा अबको बाटो

राजनीतिक दलहरुले आजको सन्दर्भमा स्थानीय तहसम्बन्धी बहस चलाउँदा ‘कत्रो’ भन्दा पनि ‘कस्तो’ स्थानीय सरकारले जनचाहनाअनुकूल काम गर्न सक्छ भन्ने कुरामा ध्यान केन्द्रित गरी सन्तुलित निर्णय लिन जरूरी छ । किनभने संघिय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीबाट जनताले अपेक्षा गरेको मुख्य कुरा भनेकै सुशासन र गुणस्तरिय सार्वजनिक सेवा हो । उनीहरुको यो अपेक्षा सक्षम र प्रभावकारी स्थानीय सरकारबाट मात्र पूरा हुन सक्छ । यदि अन्य कुराको जोडघटाउलाई हेरेर गाउँपालिका र नगरपालिकालाई असक्षम बनाउने गल्ती भयो भने जनताको लोकतन्त्रमाथिको विश्वास समाप्त हुने जोखिम पैदा हुनेछ । अबको संघियताको काँध यहि स्थानीय सरकारको रहेको छ ।