संघीय शासन प्रणाली ऐन, नियम, नीतिहरू वितरण गर्ने प्रणाली हो । यस्ता नीति संविधान मातहतका संरचनामा वितरण गर्ने कार्य गरिन्छ । अर्थात् संघीय सरकारले संविधान अधीनस्थ रहेर आवश्यक नीति एवं कानुन निर्माण गर्दछ; तल्लो तहका शासकीय संरचनामा पठाउने गर्दछ । संघले निर्माण गरेका कानुन स्थानीय तथा प्रान्तीय सरकारका लागि बाध्यकारी हुन्छन । स्थानीय र प्रदेश सरकारले संघीय नीति‚ ऐन‚ नियम कानुनको संवैधानिक वैधताको परीक्षण गर्न सक्दैनन् । तसर्थ संघीय सरकारले आफू मातहतका सरकारका लागि लुबिकेन्ट्सको काम गर्दछ ।

संघीयताले वस्तु वितरण गर्दैन; यसले नीति र कानुनको वितरण गर्दछ । यस्ता नीतिहरू संघीय सरकारसँग प्रबल सम्बन्ध विकास गर्ने गरी निर्माण गरिएका हुन्छन् । जसले संघीयतालाई थप प्रभावकारी र बलियो बनाउँछ ।

संघीयताले वस्तुको वितरण गर्दैन । सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी वनाउने ढंगबाट नीतिहरुको सहजीकरण गर्ने कार्य गर्दछ । त्यसैले संघीयता नीति निर्माण र कार्यान्वयन गर्ने सिल्पी प्रणाली हो । यसले व्यक्तिलाई दण्डित गर्दैन । केवल चालकहरू सक्रिय र मितव्यायी भएनन् भने नागरिकमाथि प्रहार हुन्छ । नीति निर्माताहरू संघीय प्रणाली आफैंले उत्पादन गर्दछन् तर ती नीति निर्माता नागरिकक तहमा भाष्य निर्माताका रुपमा रहेका हुन्छन् । एकात्मक राज्य प्रणालीमा अभ्यस्त नागरिक संघीय व्यवस्थाप्रति अन्तरघुलन हुन समय लाग्छ । यस अर्थमा संघीयता नीतिहरूको जालो भएको प्रणाली हो ।

संघीयतामा नीति कसरी बन्छन् ?
कुनै पनि राज्यको राजनीतिक व्यवस्थाको गन्तव्य संविधानले निक्र्याेल गर्दछ । संविधान नभएका मुलुकमा व्यवस्थापिकाले गर्दछ । नेपालमा संघीयता राष्ट्रिय माग र आवश्यकताको परिपूर्ति गर्न स्थापना भएको हो । तसर्थ, संघीय संविधान भएको मुलुकमा नीतिको निर्माण संविधानले गर्दछ । नेपालको संविधान २०७२ को प्रस्तावनाका उद्देश्यहरु परिपूर्ति गर्न तीन तहका सरकारले आवश्यक नीति निर्माण गर्दछन् । अर्कोतर्फ संविधानको धारा १ ले संघीय ऐन कानुन नीतिहरूको सर्वोच्चतालाई स्थापित गरेको छ ।

संविधानको भाग ४ धारा ५१ ले तोकेका १३ वटा मौलिक नीतिको पृष्ठभूमीमा संविधानका अनुसूचीहरू ५‚ ६‚ ७‚ ८ र ९ का अधिकारहरू कार्यान्वयन गर्न तीन तहका सरकारले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने विषयमा आवश्यक नीति निर्माण गर्ने कार्य गर्दछन् । यस्ता नीतिभित्र संघीय ऐन‚ नियम, निर्देशिका‚ कार्यविधि, मापदण्डहरू पर्दछन् । जसले कानुनको रुप धारण गरिरहेका हुन्छन् भने तीन तहको सरकारले त्यसलाई कार्यान्वयन गर्दछन् ।

अर्कोतर्फ आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रका विषयमा संविधान तथा कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन २०७२ ले दिएका सीमाभित्र रहेर नीति निर्माण गर्ने कार्य गरिन्छ । सोको अर्थ संघीयताले नीतिको प्रवाह गर्दछ । मातहतका स्वायत्त सरकार वा आश्रित सरकारले नीतिको कार्यान्वयन गर्दछन् । व्यापक अर्थमा हेर्दा नीतिले विधेयक निर्माणको आधार खडा गर्दछ । विधेयक निर्माणका लागि सैद्धान्तिक सहमति प्रदान गर्दछ । नीति सार हो भने विधेयक, ऐन, नियम माध्यम हुन ।

संघीयतामा नीति निर्माणमा पार्ने असर
राजनीतिक तथा सामाजिक संस्थाहरूमा नीति प्रधान हुन्छ; पात्र गौण । पात्रले केवल असल नियतबाट नीति कार्यान्वयन गर्ने कार्य गर्दछ । संघीयतामा संघ तथा अन्य संघीय संरचना अन्तर्गतका निकायले सरकारले नीति बनाउने हुँदा नीतिगत द्वन्द्व हुन्छ । सरकारका अधिकार क्षेत्रमा दोहोरोपना‚ तेहोरोपना हुन्छ । संघीय नीतिहरूसँग तल्ला सरकारका नीतिहरू बाझिन्छन् । फलस्वरुप, संघ र प्रान्तीय (प्रदेश) स्तरीय संरचनासँग वैमनस्य बढ्छ । शासकमा कार्यशैली र व्यवहारबाट मात्र द्वन्द्व न्यूनीकरण गर्न सकिन्छ भने अन्तिम निर्णय अदालती परीक्षणको अभ्यासबाट गर्नुपर्दछ ।

संघीयता प्रतिको आम मानिस‚ शासक‚कर्मचारीतन्त्र एवं राज्य संरचनाको सोचले संघीयतामा नीति निर्माणमा पहिलो प्रभाव पार्दछ । अझ भन्ने हो भने एकात्मक राज्य प्रणालीको संस्कृतिबाट विकसित भएका राज्य संरचनाहरुले संघीयताका आधारभूत मूल्य, मान्यतालाई सजिलोसँग ग्रहण गर्दैनन् । जसका कारण संघीय प्रणालीले संस्कृतिकरणको रुप धारण गर्न सक्दैन । प्रणालीका कारण मानिसले सोच निर्माण गर्दछ । राज्य संरचनाले गरेका निर्णयलाई आम मानिसले स्वःमूल्याङ्कन गरिरहेको हुन्छ ।

शासकका गुणहरू सदैव माथिवाट तल आउँछन् हुन्छ भने नीति सुधारको माग तल्लो तहबाट माथि सँगसँगै गएको हुन्छ । तसर्थ संघीयतामा नीति माथिको अन्तरद्वन्द्व हटाउने आधार मनोगत सोच हो; चिन्तन हो ।

दोस्रो संघीयता स्वतः स्वभावैले खर्चिलो राजनीतिक प्रणाली हो । स्रोतको समस्या र स्रोत व्यवस्थापन गर्न सक्ने शासकीय क्षमता निर्माण गर्न सकिएन भने त्यसको प्रत्यक्ष असर नीतिमाथि पर्दछ । राज्यले निर्माण गरेका नीति कार्यान्वयन हुन सक्दैनन् । अर्कोतर्फ नवीन नीतिको थालनी नै हुँदैन । संघीयतामा नीति विहीन हुनु, नीतिको कार्यान्वयनको नहुनु, आवश्यक नीतिहरुको मस्यौदा नहुनु भनेको संघीयताको संघटन हो ।

संरचना वा संस्था निर्माण तेस्रो तथा अति महत्वपूर्ण समस्या हो । लोकतान्त्रिक संघीयता छ भने संस्थाहरु बलिया, संगठित र प्रभावकारी हुन्छन । एकात्मक राज्य संरचनामा शक्ति र अधिकार केन्द्रिकृत हुने हुँदा संस्थागत निरकुश एवं व्यक्ति केन्द्रित हुन्छन । अर्कोतर्फ, लोकतान्त्रिक संघीयतामा संस्था निर्माण गर्न‚ संरचना बनाउन सजिलो हुन्छ । संस्थाहरु बलिया हुन्छन् । नेपाल एकात्मक संरचनाबाट संघीय संरचनात्मक पद्धतिमा प्रवेश गरेको प्रारम्भिक अवस्था भएकाले प्रदेश र स्थानीय तहका संस्थाहरू बलिया‚ संगठित र प्रभावकारी बनिसकेका छैनन् । जब संघीयतामा संस्था मजबुत हुदैनन्, लोकतान्त्रिक गणतन्त्र कमजोर हुन्छ ।

नेपालका नीति निर्माण एवं नीति कार्यान्वयन तहमा संघ, प्रदेश वा स्थानीय तहले निर्माण गरेका संरचनाहरू प्रभावकारी छैनन् । जसले गर्दा नीतिहरु व्यक्ति केन्द्रित बनेको आरोप खप्न सरकारहरू बाध्य बनेका छन् ।

नीतिले सिर्जना गरेका अवसरहरू
प्रदेश र स्थानीय तहमा योजनाका लागि बजेटको उपलब्धता र पहुँच नै संघीयताको सबल पक्ष हो । विगतमा एकात्मक संरचनामा बजेट, योजना र नीति सबै केन्द्रीकृत हुने गर्दथे । अहिले स्थानीय तह तथा प्रदेश सरकारले आफ्नो बजेट आफैं तय गर्ने, स्थानीय एवं प्रादेशिक योजनाहरू आफ्नो योजना बंैकमार्फत् छनौट गर्ने गरेका कारण स्थानीय एवं प्रादेशिक नीति प्रभावकारी बनेका छन् । प्रादेशिक योजनाले प्रदेशका समग्र प्राथमिकताका क्षेत्रहरूलाई तय गरेको छ भने स्थानीय तहका वडाको आकार भूगोल ठूलो भएत ापनि जनसंख्यालाई उचित सम्बोधन हुने गरी बजेट वितरण गरिएको अवस्था छ ।

गण्डकी र वाग्मती प्रदेश बाहेकका प्रदेशमा प्रादेशिक योजना र नीतिप्रतिको आकर्षण बढेको कर्णाली प्रदेश पूर्वाधार विकास कार्यालयका अधिकृत प्रेम पाण्डे बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘एकात्मक राज्य व्यवस्थामा डोल्पा र हुम्ला बजेट पुग्न नै गाह्रो थियो ।’

स्वशासनको अनुभूति
संघीयतामा गएपछि नेपालका सबै जाति, क्षेत्र, वर्ग र समुदायले स्वशासनको अनुभूति गरेका छन । मूलतः समानुपातिक समावेशिताको संवैधानिक ग्यारेन्टीले त्यसको अनुभूति गराएको अवस्था हो । हिमाली क्षेत्र होस् वा तराई, सबै क्षेत्र र तहमा बसोबास गर्ने नागरिकको शासन व्यवस्थामा भएको पहुँचले संघीयता एवं संघीयतामा बन्ने प्रादेशिक नीति स्थानीय नीति र कार्यक्रम सेवा प्रवाहमा गुणात्मक सुधार आएको नागरिकको बुझाइ छ । योजना र बजेटमा हुने पहुँचले नागरिकमा यस व्यवस्थाप्रतिको आत्मियतालाई नकार्न सकिँदैन । प्रदेश र स्थानीय तहमा भएका आर्थिक अपचलन तथा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगमा दर्ता भएका उजुरीको संख्या तथा महालेखा परीक्षकको कार्यालयको वार्षिक प्रतिवेदनलाई अध्ययन गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहमा हुने बेरुजु एवं उजुरीले यहाँ भएका अपचलन बुझ्न सकिन्छ । तर मानवीय प्रकृतिले गर्ने गलत कार्यको भागीदार संघीयता एवं प्रदेश र स्थानीय सरकार बन्न सक्दैनन् ।

अबको निकास
अहिले संघीय संरचनामा प्रश्न छ । संघीयता र प्रदेश होइन । खासगरी प्रदेश र स्थानीय सरकारले असुल गर्ने गरेका कर रकम तथा प्रदेशको खर्च रकमका कारण प्रादेशिक नीति कानुनहरूको समीक्षा गर्नु जरुरी बनाएको छ । प्रादेशिक तहका जनप्रतिधिधिको समीक्षा गर्नु जरुरी बनाएको छ । प्रादेशिक तहमा जनप्रतिनिधि‚ स्थानीय जनप्रतिनिधिको सेवाका शर्त, सुविधाका कारण राजनीति सेवाका लागि नभई पाँच वर्षे अवधिको रोजगारीका रुपमा जनप्रतिनिधिले सेवा, सुविधा लिएको आरोप लाग्ने गरेको छ । त्यसैले सेवाहरुको बढी प्रभावकारिता विकास गर्न प्रादेशिक नीतिहरुको हुँदै छ । जनप्रतिनिधिहरू सेवक हुन्; तिनीहरु नीतिका सहजकर्ता‚ नीति निर्माता हुन् भन्ने मनोभावना विकास गर्नु जरुरी छ । प्रदेश एवं स्थानीय सरकारका नीतिहरुको लक्षित वर्ग, सीमान्तकृत वर्ग र समुदाय हुन्; न कि सामाजिक सम्रान्त वर्ग ।

( अधिवक्ता सुवेदी पृथ्वीनारायण क्याम्पस पोखरामा प्राध्यापन गर्छन् । सं. )