सरकारको शक्ति र जिम्मेवारीलाई केन्द्रीय र प्रदेश वा स्थानीयस्तरका बेग्ला – बेग्लै तहमा बाँड्ने पद्धति नै सङ्घीयता हो । यसरी सङ्घीयताको शक्ति उद्भव भएको स्थानमा शक्ति जानुलाई जनाउँदछ । राज्यसत्ता र सार्वभौमसत्ताको समेत विभाजन गरी शासकीय क्रियाकलापमा बढीभन्दा बढी जनतालाई संलग्न गराउने राजनीतिक प्रक्रिया नै सङ्घीयता हो ।
भनिन्छ, कुनै पनि सरकार वा शासन प्रणाली प्रशासनको स्तरभन्दा उम्दा हुन सक्दैन, प्रशासनिक प्रणालीले अनुमति दिएभन्दा अब्बल हुन सक्दैन । प्रशासनलाई यति विध्न महत्व त्यसै दिइएको होइन । प्रशासनले नै शासनको प्रशासन गर्छ, राजनीतिक प्रणालीबाट निर्माण हुने नीति रणनीतिलाई व्यावसायिक सूचना उपलब्ध गराउँछ, नागरिक सेवा वितरण गर्छ, शासकीय जवाफदेहिताको आधार दिन्छ र प्रणालीलाई निर्वाह गराउँछ । राज्य इच्छाको निर्माण र कार्यान्वयनमा प्रशासनको भूमिका देखेर नै अमेरिकी राष्ट्रपति विड्रो विल्सनले यसलाई सरकारको चौथो शाखा भनेका थिए भने ब्राजिलका आन्तरिक मामिलामन्त्री पेरेइराले अनिर्वाचित प्रतिनिधि भनेका थिए । राजनीतिक प्रणालीमा रगत, मासु र प्राण भर्ने काम प्रशासनको हो । नीतिलाई नतिजामा पु¥याउने, कानून–कार्यक्रमका अक्षरलाई क्रियाशील बनाउने काम सार्वजनिक प्रशासनको हो । सङ्घीयताका सन्दर्भमा त यसको महत्व यस अर्थमा अझै रहन्छ कि तहगत सरकारबीच सम्बन्ध, समन्वय र सौहार्दताको सूत्राधार पनि यही प्रशासन हो । त्यसैले सङ्घीयता कार्यान्वयनमा पहिलो प्राथमिकता दिनुपर्ने विषय प्रशासकीय प्रणाली निर्माण हो ।

अर्को अर्थमा भन्दा प्रशासकीय सङ्घीयताबिना सङ्घीयता कार्यान्वयन हुन सक्दैन । सङ्घीय लोकतान्त्रिक संविधान कार्यान्वयनको १० वर्षमा पनि संवैधानिक आशयअनुरूप यसको पहिलो आधारशीला (प्रशासन) को संघीय निजामती सेवा ऐन छलफलको क्रममा राष्ट्रिय सभामा रहेको छ । त्यसैले धेरै सेवा दिन खडा भएका सङ्घीय संरचना धेरै शासन दिरहेको अनुभूति सर्वसाधारणमा हुन थालेको छ । सङ्घीयतालाई ‘धेरै शासन’ होइन ‘धेरै सेवा’ मा क्रियाशील बनाउन दह्रिलो र स्वयं परिचालन हुने प्रशासनिक प्रणाली अनिवार्य र अपरिहार्य हुन्छ ।

प्रशासनिक प्रणाली निर्माणको पहिलो काम सङ्घीय निजामती सेवा ऐनको निर्माणबाट सुरु हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा २८५ अनुरूप व्यवस्थापन हुने तीन तहको निजामती तथा अन्य सरकारी सेवालाई यसैले मार्गदर्शक आधार दिन्छ । साँच्चै भन्ने हो भने अहिले निजामती सेवा कानूनविहीन अवस्थामा छ । एकात्मक शासन व्यवस्थाको केन्द्रीकृत निजामती सेवाले सङ्घीयता अनुरूपका शासकीय संरचना संघ, प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई चिन्दैन । साथै समायोजन कानुनले साविकको निजामती सेवालाई समायोजन गर्ने काम गरी उक्त कानूनको अस्तित्व सकिएकोले अहिले निजामती सेवा ऐन छ भन्ने स्वाभाविक प्रश्न उठ्ने स्थिति छ तर त्यसपछि बन्नुपर्ने कानुन बनेको छैन । त्यसैले प्रशासन कानूनविहीनतामा र कर्मचारीहरू अभिभावक विहीनतामा छन्, वृत्ति अनिश्चयमा परेको छ । यसर्थ, कत्ति पनि ढिला नगरी संघिय निजामती सेवा ऐन जारी गर्नुपर्छ । यति अहम् कार्यसूचीलाई प्राथमिकता बाहिर राख्ने छुट सङ्घीय सरकारलाई छैन ।

यति लामो समयसम्म जटिलतामा जेलिएर ल्याउन नसकिएको निजामती सेवामा के कस्ता सारवान प्रावधान राख्ने ? निजामती सेवामा राखिनुपर्ने विषयमा कर्मचारी संघ÷संगठन समायोजित कर्मचारी, शासकीय तह, राजनीतिक दल, राजनीतिक कार्यकारी र संसदीय पदाधिकारीबीच समान वुझाइ देखिदैन । विभिन्न स्वार्थ सञ्जालका कारण यो निकै गिजोलिएको छ । जति लामो समय रहन्छ, झनै गिजोलिन्छ र सम्बोधन हुनैपर्ने मुद्दाहरू बाहिरिन पुग्छन्, त्यसले सङ्घीय पद्धतिमा पु¥याउने क्षति अनुमान गर्न सकिन्छ । यसर्थ यसअघि विचाराधीन रहेको सङ्घीय निजामती सेवा ऐनमा केही छुटाउन नहुने विषय र निजामती सेवाका मूल्यहरूलाई समावेश गरेर विधायन प्रक्रियाबाट सहमति खोजिनु पर्छ । जस्तो कि निजामती सेवाभित्र हाल कायम रहेको दश सेवाबाहेक अन्य सेवा समावेश गर्ने वा नगर्ने, निजामती सेवालाई तहगत प्रणालीमा परिणत गर्ने कि दर्जाभित्रको तहमा जाने, निजामती सेवालाई धारा २३२ को अवधारणामा रहेर एकीकृत बनाउने कि धारा २८५ को एकल व्याख्या गरेर खण्डीकृत निजामती सेवा बनाउने ? शासकीय तहपिच्छे पृथक् निजामती सेवा बनाउने हो भने कर्मचारी जवाफदेहिता र सङ्घीय दायित्वको मिलान कहाँ खोज्ने ? उच्च तथा मध्यम तहमा खुला प्रतिस्पर्धा कसरी व्यवस्थित गर्ने ? नेपालमा अवलम्वन गरेको समावेशिताको सिद्धान्त कार्यान्वयनमा देखिएको विकृतिमा सम्मानित अदालत र संवैधानिक आयोगले दिएको सुझावलाई कसरी व्यवस्थापन गर्ने ? निजामती सेवामा पेसागत सदचरित्र ल्याउन के कस्ता विषय समावेश गर्ने ? सेवा प्रवेश र बहिर्गमनको उमेर, सेवा अवधि कति कायम गर्ने ? भर्ना तथा परीक्षण प्रविधिमा के कस्ता सुधार गरी बहुसीपयुक्त निजामती सेवा बनाउने ? प्रदेश र स्थानीय तहमा कार्यरत कर्मचारीहरुको वृत्ति विकासलाइ एउटा मार्गदर्शक ऐनको रुपमा कसरी समावेश गर्ने ? सचिव नियुक्तिको मापपदण्ड र मुख्यसचिव नियुक्तिको आधार केलाई कायम गर्ने ? साथै कुलिङ पिरयड राख्ने वा नराख्ने भन्ने चर्चित विषयका अलावा कर्मचारीहरुको सरुवा प्रणाली व्यवस्थित गर्ने जस्ता प्रमुख विषयलाई सम्बोधन गरेर छिटोभन्दा ऐन संसदवाट पारित गरिनु पर्ने आवश्यक छ । निजामती सेवा सरकारको स्थायी व्यावसायिक संयन्त्रलाई लामो समयसम्म अनिश्चयमा राख्दा शासन सञ्चालन नै तदर्थ बन्दै जान्छ । सङ्घीय निजामती सेवा अन्य सरकारी सेवाका लागि पनि पथप्रदर्शक हुने हुनाले पनि यसलाई अनिश्चयमा राखिनु हुँदैन ।

साथै, नेपालमा आम नागरिकले सरल र सहज प्रशासन अनुभूतिका लागि प्रशासकीय प्रणाली निर्माणको अर्को आयाम प्रशासन सुधार हो । निजामती सेवा ऐनमा नै सुधारका कुरा समावेश गर्ने अहिले अवसर छ । विश्वको इतिहास हेर्दा पनि पनि राजनीतिक परिवर्तनपछि प्रशासनमा परिवर्तन (सुधार मात्र होइन) गरिएको देखिन्छ । राजनीतिक प्रणाली परिवर्तन हुँदा बदलिएका शासकीय अवधारणा, दर्शन, दृष्टिकोण र संरचनाअनुरूप प्रशासनको सङ्गठन, संरचना, शैली र कार्यसंस्कृति परिवर्तन गर्नु पर्छ । अनि मात्र राजनीतिको दृष्टिकोणमा प्रशासनले लय मिलाउन सक्छ, प्रशासकीय मूल्य स्वायत्ततालाई राजनीतिले सम्मान गर्न सक्छ ।२०४७ को परिवर्तनपछि तत्कालीन सरकारले निजामती सेवा ऐन २०४९ जारी गरेको थियो, नेपाल अहिले प्रशासनिक परिवर्तनको पर्खाइमा छ । अझ भनौँ, प्रशासनिक परिवर्तन ढिला भइसक्यो । यसकारण पनि नेपालमा प्रशासनिक परिवर्तन आवश्यक छ कि नेपालले केही अघिबाट राज्यस्वरूपमा आमूल परिवर्तन गरिएको छ । राज्यको पुनर्संरचनापछि प्रशासन परिवर्तन आवश्यकतामात्र होइन, परिवर्तनको पूरक भाग नै प्रशासन हो । प्रशासनिक परिवर्तनबिना राज्य पुनर्संरचना पूर्ण हुँदैन । राजनीतिक व्यवस्थापन मात्र पुनर्संरचना होइन, पुनर्संरचनाको समग्र अर्थ नागरिक सेवा व्यवस्थापन, आर्थिक र नीति निर्णयको पनि पुनर्संरचना हो । यी विषयको केन्द्रमा सार्वजनिक प्रशासन रहन्छ ।

संघियता लागु भएपश्चात प्रशासनिक संघियताको लागि संघिय निजामती सेवा ऐन जारी गर्ने त्यसैगरि ७ प्रदेशमा सोही आधारमा प्रदेश निजामति सेवा ऐन तथा स्थानिय तहको लागि स्थानिय सेवा सम्वन्धि सेवा शर्त सुविधा वृतिविकास लगाएतका कुराहरुको एकिन पश्चात साविकका कर्मचारीलाई संघवाट प्रदेश तथा स्थानिय तहमा समायोजन गर्नको लागि स्पष्ट मापदण्ड समेत तयार पारी समायोजन ऐन जारी गरि कर्मचारीलाइ स्विच्छक रुपमा रोज्न दिइ समायोजन गरि प्रशासनिक संघियता लागु गर्नु पर्ने र जनताप्रति जवाफदेही वनाउने काम महत्वपुर्ण रहेको थियो । सङ्घीयता लागूपछि तहगत सरकारमा प्रणाली निर्माण भइसकेको छैन । निर्वाचित पदाधिकारी नयाँ प्रणाली निर्माणबिना झन्डै तदर्थ संरचनाबाट आफ्नो पहिलो अवधि समापन गरे । उनीहरूले निर्वाचकप्रति गरेको वाचा के भए सहज अनुमान गर्न सकिन्छ । समायोजन गरिएको भनिएका कर्मचारी ‘समायोजित’भएका छैनन् । समायोजनको पूर्ण अर्थ वृत्ति गतिशीलता, भविष्यको प्रत्याभूति,अवसर र पहिचानको समन्यायिक वितरण हो । त्यो नभएसम्म कर्मचारीको मनोवैज्ञानिक रूपमा समायोजित हुँदैनन् । कुनै मन्त्री वा सचिवको आदेश÷निर्देश, पत्र÷परिपत्रले समायोजन हुने विषय पनि होइन । साबिक स्थानीय निकायका कर्मचारी पनि समायोजित मनस्थितिमा छैनन्, पहिचान गुमेको समाहितिकरण जस्तो भएको छ, सम्मिलन भएको छैन । साथै उच्च महत्वका साथ लागू गरिएको समावेशिता सारभूत कार्यान्वयनमा आएको छैन । यस्ता विषयलाई तार्किक निष्कर्षमा पु–याउन शक्तिमान प्रशासन सुधार आयोग नै जरुरी देखिएको छ । यसका सुझावहरू सङ्घीय निजामती सेवा ऐन र अन्य कानूनमा समावेश गर्नुपर्ने भएकोले पनि आयोग गठन गर्नमा विलम्ब हुनु हुँदैन ।

प्रशानिक प्रणाली निर्माणको अर्को आयाम संविधानका अनुसूचीले विनियोजन गरेअनुरूपको कार्य व्यवस्थापनका लागि साझा कानूनहरू तर्जुमा गरिनु पर्छ । २०२८ को शिक्षा ऐनले सङ्घीयतालाई चिन्दैन, २०३४ को जग्गा प्राप्ति ऐनले पनि सङ्घीयतालाई चिन्दैन,२०४५ को प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम ऐनले सङ्घीयता चिन्दैन । यी केही प्रतिनिधि दृष्टान्त हुन् । एकात्मक सरकार र राज्यवादी आर्थिक दर्शन अवलम्बन गरिएको समयका धेरै कानुनले सङ्घीय शासनलाई अन्तरबोध नगरेपछि सेवा व्यवस्थापनमा बाधा पुग्ने नै भयो । भूमिसम्बन्धी एकीकृत ऐन, संविधानको धारा २९० कार्यान्वयन गर्न गुठी ऐन, एकीकृत उच्च शिक्षा ऐन, सीप शिक्षा ऐन, नीति समन्वय ऐन, योजना कार्यक्रम तथा अनुगमन ऐन, कार्य उपलब्धि व्यवस्थापन ऐन, राष्ट्रिय जनशक्ति तथा तालिमसम्बन्धी ऐनलगायत दुई दर्जन जति ऐन तर्जुमा गर्नुपर्छ । यी ऐनहरू २०७४ र ७५ मै बनिसक्नुपर्ने थिए । यसर्थ सङ्घीयता र सरकारको प्रभावकारिता एवं वैधता निर्माणका लागि प्रशासकीय प्रणाली निर्माण र त्यसको निरन्तर सबलीकरण आवश्यक छ ।

यसरी संघीय व्यवस्थाको लागि आवश्यक पर्ने बन्नुपर्ने कानून र प्रशासनको संचालन तथा व्यवस्थापनको लागि प्रशासनिक संघियता अहिलेसम्म विन्यास हुन सकेको छैन । मार्गदर्शक ऐन बन्न बारम्बार छलफल बहस पैरवी हुँदाहुदै अहिले संसदमा कुलिङ पिरियड जस्तो अनावश्यक र लहडी एजेण्डा उठाएर ऐनको मस्यौदा तोडमोड गर्ने कुरा राम्रो होइन । किनकि, विकसित मुलुकमा संवैधानिक अंगमा नियुक्ति गर्न वा सार्वजनिक पदमा राजनैतिक नियुक्तिसम्वन्धि छुट्टै कानून आकर्षित हुन्छ जुन निजामती सेवा ऐनमा समावेश गर्न जरुरी नै छैन । राज्यलाइ विशेषज्ञ सेवा आवश्यक पर्दा नियुक्ति गर्न सक्ने र नियुक्त पदाधिकारीले जिम्मेवारी अनिवार्य पूरा गर्नुपर्ने अवस्थामा अनावश्यक अवकाशपश्चात कुलिङ पिरियडको विषयले कर्मचारीको वृत्ति विकास तथा सेवाको गुणस्तरजस्ता विषयहरु छाँयामा परेको देखिन्छ ।
निष्कर्ष
संघीयता नागरिकको लागि सहजताको लागि घरदैलोमा शासन प्रशासन पुग्ने बजेट तथा नागरिकको चाहना वमोजिम नजिकैको सरकारको रुपमा चिनिने शासकिय प्रणाली हो । यसमा राजनैतिक, आर्थिक तथा प्रशासनिक संघियता पुर्ण रुपमा लागू भइ नागरिकले प्रतिफल प्राप्त गरेको अनुभुति हुनु नितान्त आवस्यक छ । तर देशमा संघीयता लागू भइ संविधान जारी भएको करिव १० वर्षसम्म पनि संघिय निजामती सेवा ऐन जारी हुन नसक्नु आफैमा राम्रो होइन । संघिय निजामती सेवा ऐन जारी भए पश्चात तिनै तहका सरकारमा ऐन जारी गरी कर्मचारी समायोजन कर्मचारीको रोजाइमा हुनुपर्नेमा तीनवटै तहको सरकार सञ्चालन गर्ने ऐन जारी नभइ समायोजन ऐन २०७५ जारी गरी सो ऐन वमोजिम कर्मचारी समायोजन गरियो । जसको कारण कर्मचारी तल्लो तहको सरकारमा वृत्ति विकास र अवसरदेखि प्रदेश र स्थानीय तहमा एकरुपता नभै आफ्नै आफ्नै तरिकाको कर्मचारी प्रशासन चल्ने अवस्था रह्यो ।

अर्कोतर्फ प्रदेशहरुले जारी गरेका निजामति सेवा ऐनवाट वृत्ति विकास भइ अवकाश भएका कर्मचारीलाइ पेन्सन पट्टा बनाउँदा संघीय ऐनबाट अपरिचित हुनुपर्दा अर्थात्प्रदेश र स्थानीय सरकारले गरेको काम संघीय सरकारले नमान्ने अवस्थालाई राम्रो मान्न सकिँदैन । जनताको घर दैलोमा सेवा र सरकार भन्ने संघीयताको मूल उद्देश्य रहेको छ । जनताको प्रतिनिधिसँग नागरिक प्रत्यक्ष गुनासो राख्ने अवसर सिर्जना भएको छ । अर्कोतर्फ, सेवाको गुणस्तर बृद्धि गरी मुस्कानसहितको सेवा प्रदान गर्ने कर्मचारीको वृत्ति विकाससमेत सुनिश्चता नहुँदा कर्मचारीको मनोवल कमजोर हुन गै संघीयताप्रति नागरिकको विश्वास घट्ने सम्भावना पनि बढेकै छ यो समस्या निराकरणका निम्ति निजामती सेवा ऐन र शिक्षा ऐनलगायत संघीयता कार्यान्वयन गर्ने अन्य विभिन्न प्रशासनिक ऐन तुरुन्तै जारी गर्नुपर्ने देखिन्छ ।